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地方政府干预金融的逻辑

文章来源:未知时间:2018-06-23

  近年来,中国金融中介扩张的速度非常引人瞩目,金融规模随着实体经济的增长不断扩大。至2015年年末,经济中的广义货币存量(M2)达到139.23万亿元,是1995年的23倍;金融机构各项人民币存款和贷款余额分别达到139.8万亿元和99.4万亿元,是1995年的26倍和19.7倍。以M2/GDP衡量的中国货币化率从1990年的82%增加到2000年的136%,再增加到2015年的206%,远高于主要发达国家和新兴经济体的平均水平。

  同时,中国不同地区之间金融发展的不平衡状况也非常突出,地区金融发展表现出典型的“二元”特征。金融中介主要集中于东部发达地区,中西部欠发达地区金融发展则较为缓慢,金融机构的数量和规模也明显偏低。例如,2012年年末,广东、北京、江苏、上海、浙江和山东六省市银行业资产总额占到全国的49.4%。

  那么,是什么因素导致金融体系发展本身的区域差异呢?为什么经济发展水平相近的国家(或者一国内的不同地区),金融发展水平却可能出现很大的差异?

  从1990年代末开始,理论界围绕不同国家金融发展水平差异的内在原因,进行了广泛的讨论,并且从经济学、法学、政治学和社会学等不同角度出发进行了阐述,也基于国别数据进行了大量的实证研究。很显然,除这些因素之外,政府和官员在影响一国和一地区金融发展上也发挥着重要的作用。

  在本文,我们就主要关注政治干预对金融发展影响的文献,特别是地方政府的政治干预对地区金融扩张和地方金融机构的影响。在中国现有体制之下,地方政府对地区金融扩张和地方金融机构经营的干预是我们理解中国金融发展模式的重要基础。

  地方政府和官员围绕经济增长开展的政治锦标赛、财政分权改革导致的地方财政资源不足,以及地方的金融干预之手与中央的金融监管之手的互动,则是理解地方政府对辖区金融干预的重要视角和逻辑路径。

  考虑到投资在促进经济增长上具有更为直接的作用,围绕经济增长的竞争就又表现为围绕投资的竞争,而围绕投资的竞争最终又要靠来自金融资源的支持,因此这必然激起了地方政府干预辖区金融机构,或建立地方金融机构的积极性。

  地方政府围绕金融资源开展激烈竞争的重要背景是中国的官员考核机制导致地方政府和官员围绕经济增长开展激烈竞争。

  改革开放以来,中央开始致力“以经济建设为中心”,强调“发展是硬道理”。因此,地方官员的考核、晋升标准也由过去的政治思想表现为主转变为经济绩效为主,形成了到目前仍很流行的政绩观。

  在政治集权和自上而下的官员任命和考核中,上一级政府会根据下一级官员在任职期间的经济绩效作为依据,选拔有能力的官员。因此,在这一政绩观之下,地方官员为了获得政治晋升,就会致力于推动辖区的经济增长。

  对于这种政治晋升激励模式,周黎安(2004,2007)概括为“晋升锦标赛”;张军(2005,2007)概括为“为增长而竞争”;王贤彬和徐现祥(2008)则概括为“经济增长市场论”,其实这三种表述的内在逻辑都是一致的。

  在相对绩效标尺下为发展辖区经济进行竞争,地方政府必然有动力调动一切可以调动的资源,与竞争对手开展竞争,从而导致地方政府行为存在策略互动。为促进经济增长而出现的地区间竞争,现有文献已经强调了税收(郭杰和李涛,2009)、财政支出(李涛和周业安,2009;Caldeira,2012)、基本建设支出(尹恒和徐琰超,2011)、教育支出(周亚虹等,2013),以及制度环境(汪伟等,2013)等。然而,对于促进经济增长的另一个重要资源——金融资源的争夺上,却关注较少。

  根据这一逻辑,官员围绕政治晋升开展的竞争,就主要表现为围绕政绩间的竞争,而政绩竞争又主要落脚到围绕经济增长开展的竞争。同时,考虑到投资在促进经济增长上具有更为直接的作用,围绕经济增长的竞争就又表现为围绕投资的竞争,而围绕投资的竞争最终又要靠来自金融资源的支持,因此这必然激起了地方政府干预辖区金融机构,或建立地方金融机构的积极性。

  我们的研究就显示地区间围绕发展和壮大金融机构开展竞争,将导致地区间金融扩张出现正相关关系,也会让相邻地区在地方金融机构设立上出现攀比效应。

  从具体机制而言,在“晋升锦标赛”压力下,为增加地方投资,地方政府会努力打通各种融资渠道。例如,地方政府会通过出让国有土地的使用权进行融资,或者以国有土地使用权为抵押,为地方融资平台公司等融资。

  总之,地方政府既可以通过对银行施加压力要求其向辖区内的企业发放贷款,也可以通过地方融资平台向银行大量贷款。2008年金融危机爆发以来,地方政府为了稳定经济增长,纷纷通过地方融资平台大量借贷,其中来自银行的贷款就占据了很大份额。

  地方政府自身的财政状况也是理解地方政府干预辖区金融扩张的另一个重要视角。各地地方政府为了实现经济增长,一方面依赖于地方财政投入,另一方面则依赖于金融资源的投入。

  从1980年代开始,中国实行“分权让利”的财政管理体制改革。财政分权改革下,地方政府获得了财政剩余所有权。这为地方政府推动地方经济发展提供了市场化的激励,这种分权方式被概括为“市场维护型的财政联邦主义”,并被认为是中国经济成功的一个关键保障。

  不过,在不同阶段,中国的财政分权体制的具体安排也不尽相同。1994年之前,中国的财政分权体制主要表现为财政包干,即中央和地方财政上“分灶吃饭”。但是,在实行财政包干的十几年中,财政收入分配上越来越有利于地方,而不利于中央,导致全国财政收入中的中央财政收入比重从改革开放之前的近100%下降到1993年的约40%。强化中央政府的财政能力是1994年分税制改革的直接动机。

  1994年的分税制改革对中国财政分权进行了制度化,中央政府和地方政府的收入和支出有了明确的分配规则。中央政府与地方政府的财政收入分配格局在分税制改革之后发生逆转,中央财政收入占比大幅上升,但支出分配格局却未发生明显变化,因此分税制改革虽然增强了中央财力,却削弱了地方政府的财政自主能力。

  赵文哲等(2010)统计了1980-2006年中国省级地方政府的赤字规模,发现在“分税制”改革之前,地方政府的预算基本持平;而在“分税制”改革之后,地方政府的财政支出规模和赤字规模持续升高,到2006年地方政府财政赤字的名义值已经高达12127.75亿元,而省以下基层政府的财政缺口更大。

  财政资源的不足,必然迫使地方政府寻找其他可替代资源,如金融资源。谢平和徐忠(2006)对贵州地区的调研就发现,如果公共财政资源缺位,为了扶持农业部门发展,农村金融机构(主要是农村信用合作社)就会承担部分财政职能。

  由于银行信贷与政府支出和投资的高度互补性,因此有文献发现分税制改革加大了地方政府对辖区内银行系统贷款决策与贷款行为的干预。不过,虽然地方政府财政自主能力影响地区金融扩张的机制较为清晰,但并不代表现实表现就如此简单。

  首先,根据大量跨国文献的研究,一国财政赤字的扩张,对该国金融扩张的影响在实证上仍是不确定的。例如,Ismihan and Ozkan(2012)的理论模型表明如果一国政府成为国内信贷市场的主要借款人,那么公共部门债务的增加会挤出私人部门所能获得的信贷,从而不利于金融业的发展。Hauner (2008,2009)实证上的结论也与此一致。

  在国内文献中,姚耀军和彭璐(2013)发现地方政府财政赤字显著刺激了地区银行信贷扩张,特别是地方金融机构的信贷扩张。但方文全(2011)又发现财政赤字与银行部门信贷扩张负相关,而财政收入分权与地方金融扩张没有显著相关关系。

  此外,豆晓利和王文剑(2011)认为,财政自给率高的地区,金融发展水平也相对较高,而财政自给率较低的西部地区,金融发展水平也相对较为落后。祝继高等(2014)发现省级地方政府财政压力是影响城商行信贷资源配置的重要因素,具体而言,省级政府财政压力越大,省内城商行投向地方国有经济部门的贷款比例越高,同时这些贷款也有更高的不良贷款率和更差的会计业绩。

  实证证据上的不确定性跟地方政府财政自主能力在影响地区金融扩张时存在的内生性问题有关。

  首先,分权理论文献没有提供最优的度量指标,而是仅仅指出分权程度可以从“收入”“支出”及“财政自主度”等角度加以度量,然而,不同的分权指标背后实际上代表着不同的经济机制。

  并且,虽然分税制是中央制定的政策,地方政府只能遵从,但无论是财政收入还是财政支出,地方政府都有很大的自由裁量权,也与地方的经济发展水平等密切相关,从而财政分权具有较大的内生性。例如,经济越落后的地区,可能越依赖于上级的财政转移支付,财政自主度不足,而同时经济越落后的地区,金融发展水平也可能越低,从而可能形成财政自主度与金融发展水平正相关的“假象”。

  我们利用农村税费改革分批分次推动的“自然试验”作为县市政府财政自主度的工具变量,发现县市政府财政自主度越低,当地金融扩张越高。

  市委书记任期增长会刺激城商行信贷扩张,而银监局局长任期的增长则会抑制城商行信贷扩张。同时,书记任期和局长任期交互项的系数表明,局长任期的增长还会抑制书记任期对信贷扩张的刺激作用,形成了一种权力制衡的效应。

  我们将地方政府的财政资源和金融资源的互动概括为金融财政化机制,但实际上,这也涉及到了央地关系,特别是中央政府和地方政府的财政关系。

  作为单一制国家,中央政府对地方政府债务的隐形兜底,放大了地方政府负债的激励,自然也就刺激了地方金融的扩张。然而,在央地财政关系之外,欲完整理解中国金融发展的模式,我们还要关注中央政府的金融监管之手与地方政府金融干预之手的互动。例如,地方官员在晋升激励下,会刺激城商行加大信贷投放。

  有研究显示,随着官员任期的增加,城商行信贷投放也更多。然而,城商行2003-2013年贷款资产比表现为下降趋势。这表明仅仅考察地方政府对地方金融机构的干预,在理解地方金融机构行为上是不够的,还应该同时考虑中央政府对地方金融机构的监管之手。

  银行监管的必要性来源于多个方面,比如保护存款人、规范银行经营行为的微观审慎监管目的,以及防范银行经营的高杠杆、高传染性特征导致银行体系不稳定时出现宏观经济风险的宏观谨慎性监管目的,等等。

  中国金融监管体制的另一个重要使命就是防范地方政府对辖区金融机构的过度干预,因为中国金融运行风险的一个重要诱因就是地方政府对辖区金融机构的干预。例如谭劲松等(2012)发现中国银行不良贷款等经营风险的一个重要原因就是地方政府对辖区银行的干预。

  此外,与美国等联邦国家的部分金融业态施行中央(联邦)政府和地方(州)政府双层监管体系不同,中国主要金融机构的监管系统施行垂直化管理,人财物均不受地方节制。根据Agarwal et al.(2014)的研究,地方政府监管者会倾向于给地方金融机构更高评级,因为其更关心本地区经济增长。然而地方监管者高估本地金融机构评级的行为也产生了严重后果,由于地方金融机构评级未能反映其经营状况,因而地方监管者对问题金融机构的治理措施不及时,使得辖区金融机构破产率更高。

  中国式金融监管模式通过对监管部门的垂直化管理以及监管官员的异地交流、任期等治理制度,起到防范监管官员被地方俘获的风险,有效激励监管官员恪尽职守,维护中央在货币政策和系统性、区域性金融风险防范上的主导权。

  此外,对金融监管的研究还可以超越基于监管指标(如资本充足率)的分析,深入到监管官员,因为作为中国政治体系的一员,监管官员也面临着和地方官员类似的晋升激励(和压力)。

  刘冲等(2015)在统一的晋升激励框架下研究了代表地方干预力量的市委书记和代表中央监管力量的银监局局长对银行信贷行为的影响,发现市委书记任期增长会刺激城商行信贷扩张,而银监局局长任期的增长则会抑制城商行信贷扩张。同时,书记任期和局长任期交互项的系数表明,局长任期的增长还会抑制书记任期对信贷扩张的刺激作用,形成了一种权力制衡的效应。

  防止地方政府干预地方金融机构,并不代表要取消所有地方金融机构,而单纯鼓励全国性金融机构的发展。

  通过对地方政府干预地方金融的机制和逻辑的系统分析,对于我们理解中国金融体系的运行,特别是地方金融体系的运行,具有重要的政策参考价值。具体而言,一方面要防止地方政府对辖区金融机构的过度干预。

  根据我们的研究,仅限于(或原本仅限于)在所在地区开展业务的地方金融机构,可以更好地为当地工商企业服务。但同时,这种地方金融机构也更容易受到当地政府的控制或干扰,从而可能出现金融资源配置扭曲等问题。因此,制约地方政府对辖区金融机构的干扰,对于金融机构的市场化运作是极其必要的。

  而做到这一点,并不限于金融体系的改革,而在于整个官员治理机制和财政分权体制的改革,因为地方政府对地方金融的干预动力即源于此。

  另一方面也要继续鼓励地方金融机构的健康发展。防止地方政府干预地方金融机构,并不代表要取消所有地方金融机构,而单纯鼓励全国性金融机构的发展。全国性金融机构,往往以盈利为导向,开展异地存贷款业务和跨区域经营。即便原属于地方金融机构,在逐利动机下,也有跨区域经营的动力。金融机构的跨区域经营更加符合市场经济的资源配置要求,也能对周边地区的经济增长产生“溢出效应”。

  但反过来,金融机构的逐利本性和“嫌贫爱富”的模式,也可能导致落后地区的金融资源被抽取到发达地区,造成富者愈富、穷者愈穷的“马太效应”。因此成立仅限于在所在地区经营的地方金融机构,对于落后地区金融发展和经济增长,仍具有一定的正面价值。

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